Las empresas públicas de propiedad estatal viven realidades financieras muy distintas y se dividen en, al menos, tres bloques: uno de altas ganancias, uno de ganancias bajas y otro de pérdidas sostenidas.
En el primer bloque, se sitúan las tres entidades más rentables del Estado: el Instituto Nacional de Seguros (INS) y los bancos Nacional (BNCR) y de Costa Rica (BCR). Ellas son entidades que en algún momento gozaron de monopolios estatales en campos de relevancia económica, lo cual les marcó la cancha para dominar sus respectivos mercados, junto con otras ventajas que luego mantuvieron o adquirieron con el paso del tiempo.
En el segundo bloque, por otra parte, se ubican entidades como el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (Incop), la Junta de Protección Social (JPS) y Correos de Costa Rica. Esas tres son instituciones con números positivos en los últimos años, aunque menos significativos en la comparación, por la naturaleza de sus funciones.
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Por último, en el escaño de las pérdidas sostenidas, se ubican entidades con problemas financieros como el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AYA), la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Japdeva) y el Instituto Costarricense de Ferrocarriles (Incofer), como principales referentes.
En ese grupo de pérdidas sostenidas también se ubican –aunque con números rojos más chicos– el Sistema Nacional de Radio y Televisión (Sinart) y la Fábrica Nacional de Licores (Fanal). Es cierto que esta última registró ganancias de forma extraordinaria en 2021 pero, según según su propia administración, esta fue una situación atípica, provocada por una mayor demanda de alcoholes durante la pandemia, y que no se repetiría al cierre de este año.
Un caso que se sale de las clasificaciones es el de la Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope). Esta registró altas ganancias en 2021 (¢50.500 millones), pero su actividad es variable por el rezago entre las condiciones del mercado internacional y las tarifas internas.
El impacto de las empresas
La importancia de las empresas públicas estatales no es menor para Costa Rica. Entre otros servicios cruciales, estas brindan la infraestructura para el transporte marítimo y dominan la banca costarricense. Además, dominan mercados como el de los seguros y sus operaciones inciden directamente en la fijación de precios de insumos esenciales como la energía eléctrica y los combustibles.
El impacto de las empresas estatales no es directo sobre el presupuesto del Gobierno Central. Ellas tienen autonomía de operaciones y, por tanto, una administración propia. No obstante, como brindan servicios estratégicos, su eficiencia es crucial para el correcto suministro de los mismos. Además, en casos de insolvencia, siempre representan una carga para el Estado.
Según describió la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su último informe de Estudios Económicos para Costa Rica, publicado en 2020, el país ha centrado históricamente su monitoreo de las empresas de las que dispone en relación con “el logro de objetivos sociales, sin ningún control de la salud financiera”, y eso tiene implicaciones negativas en términos de precios y riesgos en términos de la estabilidad del Estado como un todo.
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En ese último punto recordó el caso de Japdeva, una empresa con pérdidas sostenidas desde muchos años y que entró en crisis con la entrada en operación de la Terminal de Contenedores de Moín, cuya operación de rescate y reestructuración le ha drenado miles de millones al Gobierno Central en años recientes.
En ese sentido, la Organización llamó a mejorar los controles de contratación pública, a implementar mejores prácticas de información contable y a buscar mayor eficiencia en la remuneración del personal de las entidades, para lo cual se han aprobado algunas reformas en años recientes que apenas están en proceso de implementarse. Por ejemplo, la Ley Marco de Empleo Público (10.159) entrará a regir en 2023 y, aunque excluyó a las empresas e instituciones públicas en competencia de la mayoría de sus indicaciones, sí las cubrió en cuanto a restricciones en materia de negociaciones de convenciones colectivas y creación de incentivos salariales.
Variedad de factores
Las empresas públicas, recordó el economista José Luis Arce, de la firma FCS Capital, no deberían tener mayores pérdidas. Usualmente tienen tarifas reguladas que dejan excedentes para cubrir sus operaciones y, en algunos casos, poseen ventajas de mercado que les facilitan acceder a mayores recursos, como es el caso de los bancos estatales y del INS.
No obstante, existen diversos factores que pueden generar desajustes relacionados con problemas de ineficiencia operativa, malos negocios, descalces en deudas y similares.
Todos esos factores son parte de la historia de las seis empresas con mayores pérdidas en los últimos años: el ICE, el AYA, Japdeva, Incofer, Fanal y Sinart.
Además de la negociación de ruinosos acuerdos laborales, las empresas del Estado se han enfrentado a otros diversos escenarios que han complicado sus operaciones.
El ICE, por ejemplo, ha sufrido por su deuda en moneda extranjera y malos negocios; el Incofer usa tarifas que dice desactualizadas y carece de mayores operaciones de carga, que suelen ser más rentables; y Japdeva –que ya acumulaba años de resultados financieros deficientes– perdió gran parte de su mercado con la entrada en operaciones de la Terminal de Contenedores de Moín (TCM), operada por APM Terminals.
Arce también señaló que las tarifas del agua en Costa Rica podrían no estar cubriendo su costo verdadero, como parte del contrato social, lo cual podría entenderse como una especie de subsidio implícito que agrava los problemas del AyA.
Las pérdidas de las empresas y sus ineficiencias redundan en mayores costos para los usuarios. Por ejemplo, en 2020, la OCDE señaló al ICE como una empresa con bajos rendimientos en comparación con otras entidades similares de otros países y añadió que, entre otros factores, incide en que Costa Rica tenga precios de electricidad más elevados, peores tiempos de acceso a conexión y otras debilidades, en comparación con otros países pares de la región.
Arce señaló que, pese a la percepción ciudadana, la mayoría de empresas públicas no son “generadoras de pérdidas” desde los años 1990. No obstante, el principal problema es que tienen pocos incentivos todavía para actuar con la mayor eficiencia posible.
Las ineficiencias también pueden relacionarse con compras a proveedores en malos términos o casos de corrupción, cuyos resultados al final se trasladan a las tarifas de los servicios, cuando estos son responsabilidad de esas empresas.
“Hay un mito en Costa Rica de que todas las empresas son generadoras de pérdidas, pero no”, afirmó Arce. “El problema mayor está en que podrían salirnos más baratas las cosas que ellas producen si fueran más eficientes y actualmente no hay mayor incentivo para eso”.
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Venta de activos
El presidente de la República, Rodrigo Chaves, actualmente impulsa la venta de activos del Estado. Propuso la venta del BCR, del Banco Internacional de Costa Rica (BICSA) y del 49% de las acciones del INS.
Según el mandatario, el dinero producto de la venta de los bancos se utilizaría para el pago de la deuda pública; mientras que los réditos por la venta del Instituto irían a la construcción de infraestructura, según el ministro de Hacienda, Nogui Acosta.
Chaves afirmó considerar que las ventas no implicarían poner a la venta las ‘joyas de la abuela’, sino que comparó sus propuestas con ofertar “un Rolex de oro o una joya carísima” en momentos en que “los chiquitos se están muriendo de hambre”.
