La discusión sobre el proyecto de Ley de Empleo Público (21.336) avanza en la Asamblea Legislativa y, como parte de las consultas, los diputados pidieron a la Procuraduría General de la República (PGR) aclarar algunas dudas sobre el texto.
En una respuesta enviada este 24 de noviembre a la Comisión de Gobierno y Administración del Congreso −de la cual EF tiene copia−, la PGR aclaró dos de los temas más controvertidos que se pretenden incluir en la normativa.
De acuerdo con la opinión jurídica de la Procuraduría, los legisladores pueden incluir a los actuales empleados públicos en el sistema de salario global y también tienen la potestad para prohibir o modificar las convenciones colectivas.
El documento 178-J emitido por la PGR, ofrece una serie de aclaraciones, precisiones y sugerencias sobre el expediente de empleo público que se tramita en Cuesta de Moras.
La mesa de diálogo nacional evitó tomar acuerdos en torno a este proyecto de ley por la imposibilidad de que los sectores lograran consensos.
El Gobierno tampoco convocó la iniciativa en la primera lista de expedientes que formarán parte del “megaperiodo” de sesiones extraordinarias de ocho meses, que arranca este 1.° de diciembre y concluye el 31 de julio del 2021.
Estas son cinco de las dudas más importantes que aclaró la Procuraduría.
1- Salario global se puede aplicar a todos los funcionarios
El abogado de Estado, en su condición de asesor con criterios no vinculantes para asistir el trabajo de los diputados, concluyó que es “jurídicamente factible” aplicar el sistema de salario global a los empleados públicos actuales y a los que ingresen en el futuro.
El documento describe que se puede hacer bajo dos supuestos: siempre que se respete el derecho adquirido al salario total actual y mientras se considere la mutabilidad propia del régimen objetivo estatutario.
“En lo que respecta al salario, hemos indicado en nuestra jurisprudencia administrativa que en el empleo público el sistema salarial puede modificarse a futuro, siempre que no se afecte el monto global del salario, el cual no puede ser rebajado ni disminuido”, apunta la opinión jurídica.
Sobre la posibilidad de modificar las condiciones bajo las cuales se prestan servicios profesionales al Estado, la PGR afirmó que es posible siempre y cuando se respeten los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas que los trabajadores tenían desde el inicio de la relación.
2- Diputados pueden modificar o prohibir convenciones colectivas
La respuesta firmada por Luis Guillermo Bonilla, procurador adjunto, define que los legisladores pueden configurar, regular y determinar los alcances de las convenciones colectivas en el sector público.
“En nuestro medio, el derecho a la negociación colectiva de los servidores públicos es un derecho de configuración legislativa, por lo que su ámbito de aplicación, así como sus alcances, deben ser definidos por normas de rango legal, sin que ello necesariamente implique violación alguna de normas constitucionales”, señala.
Según la opinión jurídica, el principio orientador y las bases legales (o acuerdos nacionales e internacionales) explican que, como manifestación de la acción sindical, la negociación de la convención colectiva “no es ilimitada” ya que debe darse siempre dentro de los límites de las leyes y el orden público.
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“Resulta innegable que el convenio colectivo, al que se llega por negociación colectiva en el sector público, es un derecho de configuración legal”, asevera.
De esta manera, los diputados “en ejercicio de un inagotable y amplia facultad de configuración normativa” pueden regular y prohibir las negociaciones de esta naturaleza en el sector público. Así se subraya en la página ocho de la opinión jurídica.
3- Es válido homogenizar los regímenes de empleo público
El proyecto de ley plantea tomar los 23 regímenes de empleo público que existen actualmente en el Estado y homogenizarlos en uno sólo que agrupará a ocho familias de puestos: trabajadores en general, salud, policía, educación, universidades, administración de justicia, servicio exterior y personal de confianza.
La PGR determinó que es posible hacer esto, pero la implementación de un sólo régimen con un esquema de salario global, plantea el reto de generar cambios en la regulación estatutaria tan diversa que existe en el Estado.
“Seguimos considerando el proyecto como una propuesta mejorable, pues más allá de lo ahora sugerido, en realidad la regulación estatutaria preexistente en diversos reductos institucionales es incompleta, atomizada y hartamente compleja en determinados aspectos”, añade.
El texto continúa: “Por lo que debiera aprovecharse la oportunidad, a fin de regularlos adecuadamente bajo un claro esquema de homogenización que ayude a superar las disparidades, así como las lagunas normativas existentes”.
4- Preocupa el concepto de personal de “alta administración pública”
La Procuraduría advierte que existen preocupaciones sobre el personal de “alta administración pública” −que se incluye en el artículo 5 del proyecto de ley− debido a que se sujeta a un plazo máximo de labores de seis años con la posibilidad de prorrogarlo uno más.
“Esto los convierte en típicos funcionarios de período, y por el otro, los sujeta a un proceso depurador de selección, basado en idoneidad demostrada, debiendo pasar incluso un período de prueba de seis meses (artículos 16 y 17). Y a los que ahora no se aplicará, a modo de acción positiva, una regla de paridad de género, anteriormente prevista”, agrega.
La PGR insiste en que conforme a la jurisprudencia actual, los puestos de “alto nivel” o de importancia en la cadena de mando por encima del resto de trabajadores, se relacionan directamente con “puestos de confianza”.
“Unos con cierta estabilidad impropia, por sujeción a un plazo determinado, otros no, y que son de libre remoción, que, por sus funciones y tareas (de dirección, inspección y fiscalización, además de las relacionadas a trabajos personales para el patrón) dentro de la organización, tienen una importante responsabilidad en el desarrollo de sus actividades y su correcto funcionamiento”, se extrae del documento.
En este tema, recalca la Procuraduría, el término “alta administración pública” es un concepto jurídico indeterminado, porque se usa para indicar de manera imprecisa un supuesto de hechos cuyos límites no aparecen bien definidos.
5- Falencias en proceso para despedir empleados públicos
Aunque la nueva versión del proyecto de ley corrige señalamientos anteriores de la PGR, persisten algunos problemas relacionados con el proceso para despedir a un trabajador estatal.
El texto no establece un procedimiento general disciplinario para despedir por justa causa y remite a normativa que ya existe en cada tipo de institución.
“Esto constituye una insalvable deficiencia en la propuesta legislativa, porque se desaprovecha un clamor de uniformidad en la materia, por la que se brindaría mayor seguridad jurídica y se alcanzaría una mejor justicia administrativa”, reafirma la respuesta legal.
Ante esta laguna se mantiene la posición de que cada ministerio o entidad pública aplique sus propios procedimientos administrativos ordinarios que implican extensos procesos burocráticos y una jerarquía de instancias por las que debe pasar el trámite antes de culminar un despido.
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