Corrían las últimas décadas del siglo pasado cuando Costa Rica comenzó a apostarle a un modelo de desarrollo basado en la apertura comercial, que recibió un fuerte impulso a partir de 1990 con la aprobación de la “Ley de Zonas Francas” para otorgar un tratamiento preferencial a la inversión extranjera directa (IED).
Ese esquema se adoptó en medio de una “tormenta perfecta”, un contexto convulso en el cual convergieron circunstancias externas e internas, como la crisis de la deuda, la recesión mundial a inicios de los 80 y el debilitamiento del modelo de sustitución de importaciones, que prevalecía en el país desde la década de los 60.
Aquella tormenta evidenció las limitaciones del mercado local y del proteccionismo arancelario, que se había implementado para que la producción nacional sustituyera a los productos importados. Ante los desafíos, el país reconoció la necesidad de abrirse al comercio internacional y atraer la IED.
Así, el recién nacido régimen de zonas francas se convirtió en una especie de “hijo predilecto” que recibió todas las atenciones y los estímulos para crecer, incluyendo generosas exoneraciones de impuestos. Mientras tanto, el resto de la economía –bautizada como “régimen definitivo”– tuvo que ingeniárselas para aprender a jugar en condiciones desiguales, que retrasaron su progreso.
Casi cuatro decenios después, el modelo de apertura ha derivado en una economía dual, donde la brecha entre ambos regímenes es cada vez más evidente. En los últimos diez años, el régimen de zonas francas (RZF) ha crecido un promedio de 11% anual, mientras que el régimen definitivo mantiene un crecimiento promedio del 2%, según datos del Banco Central de Costa Rica (BCCR).
El modelo de apertura ha sido exitoso en buena medida y el RZF es un importante motor de la economía, lo cual parece restarle interés al rezago del régimen definitivo, a pesar de que este aporta el 86% del Producto Interno Bruto (PIB) del país.
No obstante, varios expertos consultados por El Financiero coincidieron en que el país y el mundo atraviesan una nueva tormenta, de magnitudes diferentes a las de los años 80, pero con grandes implicaciones: las políticas proteccionistas de Estados Unidos –que busca repatriar inversiones–, el declive del sistema multilateral del comercio y los síntomas de desaceleración del régimen especial, con una reducción de la IED, son algunas señales que llaman a revisar el modelo actual.
Limitaciones del modelo
¿Le conviene a Costa Rica mantener su actual modelo de desarrollo, o debería remozarlo o sustituirlo por otro?
El economista Eduardo Lizano, expresidente del BCCR, ya había hecho este cuestionamiento en un análisis publicado en 2016 por la Academia de Centroamérica, bajo el título “¿Hacia otro modelo de desarrollo?”.
“Se considera que el país ha obtenido logros considerables del actual modelo de apertura. En efecto, el comercio exterior ha aumentado considerablemente: las exportaciones no solo han crecido, sino que también se han diversificado, desde el punto de vista del destino de las exportaciones y del origen de las importaciones”, apuntaba su análisis, hace nueve años.
Este análisis añadía que la IED ha permitido crear empleo con salarios elevados, capacitar recursos humanos e incorporar nuevas tecnologías.
Esos logros se mantienen vigentes. En 2024, el RZF generó el 14% del PIB, representó el 65% de las exportaciones de bienes y sostuvo 265.000 empleos directos e indirectos. Además, el salario promedio en las empresas del régimen es dos veces más alto que el promedio nacional, según el informe “Zona Franca: 35 Años Construyendo Valor para Costa Rica”, publicado por la Promotora de Comercio Exterior (Procomer).
A agosto de 2025, la producción del régimen especial mostró un crecimiento de 18%, mientras que el régimen definitivo solo creció un 2,8%, como lo muestra el Índice Mensual de Actividad Económica (IMAE), publicado por el BCCR.
Entre los sectores del régimen definitivo que más se han contraído en el último año se encuentran la construcción, el turismo y la agricultura, que tradicionalmente han sido importantes fuentes de empleo.
Según el Informe Estado de la Nación (EN) 2024, la economía costarricense pasó de tener un sector agrícola dominante a una estructura centrada en servicios especializados que hoy representan un tercio de la producción.
Mientras el sector agrícola representaba el 12% del PIB para 1991-1995, su peso cayó al 4% en el periodo 2020-2024 y se sigue desacelerando. Entre 2015 y el primer semestre de 2025, este sector perdió unos 59.000 empleos, en su mayoría considerados trabajos “no calificados”.
Así, la dualidad de la economía se refleja también en el mercado laboral: los puestos de calificación alta proliferan, mientras que los empleos que requieren bajos niveles educativos se contraen. Esta es una de las razones por las que ha aumentado la población que está fuera de la fuerza laboral, según un reciente estudio elaborado por el Observatorio Económico y Social (OES) de la Universidad Nacional (UNA).
Ya en 2016, Lizano apuntaba que la demanda de mano de obra calificada, por parte del RZF, ha aumentado el costo del factor trabajo en el país. Además, señalaba que el costo de los programas de incentivos a favor del sector exportador ha sido sufragado por los demás sectores de la economía.
Sin embargo, tal como concluía su análisis, no se ha podido demostrar que los costos del modelo de apertura sobrepasen sus beneficios.
Lejos de proponer un nuevo paradigma, el economista planteó entonces —y sostiene hoy— que es necesario ajustar el modelo actual para resolver sus deficiencias y ampliar sus beneficios, mediante la incorporación de nuevos sectores productivos.
“Si queremos seguir siendo un país exportador, tenemos que mejorar nuestra productividad y nuestra competitividad”, dijo Lizano en una reciente entrevista con EF.
Con él coinciden los representantes de varios sectores consultados y parece haber un consenso: el modelo necesita una urgente y profunda modernización.
Nivelar la cancha
Según el economista Ricardo Monge, presidente de la Academia de Centroamérica, un error cometido en la implementación del modelo de apertura ha sido la ausencia de políticas para elevar la productividad de los sectores tradicionales –como la agricultura– y ayudarlos a ser más eficientes para competir en el mercado local e internacional.
“Costa Rica ya es reconocida como un país de ingreso alto y no puede competir por salarios bajos. Este es un país que debe competir por productividad y para ello requiere invertir más en investigación e innovación orientada a desarrollar productos de alto valor agregado”, afirmó.
Desde su perspectiva, otra tarea pendiente es la de impulsar un programa efectivo de encadenamientos productivos entre las compañías de las zonas francas y las del régimen definitivo —incluyendo pequeñas y medianas empresas (pymes)–, con el fin de construir un “ecosistema de emprendimientos dinámicos” que pueda crecer de la mano de la IED.
“Para fomentar los encadenamientos se requiere mejorar la capacidad de absorción de conocimiento y tecnología por parte de las pymes. Esto implica apoyarlas con capacitación, asistencia técnica, acceso a financiamiento, servicios de desarrollo empresarial, agilización de trámites y acompañamiento”, señaló.
Asimismo, señaló que urge recuperar la calidad de la educación en Costa Rica, tanto para seguir formando el capital humano que requieren las multinacionales, como para promover la actualización de esa mano de obra “no calificada” que ha quedado fuera del mercado laboral.
Con él coincidió Arturo Rosabal, presidente de la Cámara de Comercio de Costa Rica (CCCR). “Es prioritario cerrar la brecha educativa que existe en el país. En el sector comercial nos cuesta cada vez más conseguir talento a un precio competitivo, porque muchas de nuestras empresas no tienen la capacidad de pagar los salarios que ofrecen las compañías de inversión extranjera y eso genera un mercado laboral bastante tenso”, aseguró.
En su opinión, otro elemento necesario para “nivelar la cancha” entre los diferentes sectores consiste en mejorar las condiciones fiscales para las empresas del régimen definitivo.
“El régimen de zonas francas tiene beneficios fiscales que han sido una gran ventaja para su crecimiento, mientras que las empresas del régimen definitivo tenemos que pagar muchos más impuestos. Mejorar las condiciones fiscales para las empresas en régimen definitivo sin duda nos ayudaría a crecer más; por ejemplo, reducir el impuesto sobre la renta generaría un gran incentivo”, dijo el empresario.
Retener la IED
El éxito del modelo de apertura en Costa Rica no se basó solamente en la atracción de IED, sino en la capacidad para retener esas empresas y motivarlas a reinvertir, expandiendo sus operaciones en el país. Así lo afirmó Vanessa Gibson, directora de clima de inversión en Cinde.
Desde su perspectiva, más allá del incentivo fiscal, esa capacidad de retención requiere de algunos habilitadores básicos que impactan la competitividad de las empresas y su potencial de crecimiento en el país. En el actual contexto geopolítico, es aún más relevante conocer y proteger esos factores.
Por ello, Cinde realizó un proceso de escucha con 150 compañías multinacionales de los sectores de ciencias de la vida, manufactura avanzada y servicios corporativos entre abril y junio de 2025. En esta ocasión, surgieron factores que no aparecían en un proceso similar hecho por la entidad en 2022.
“Las empresas están manifestando una mayor preocupación por aspectos como la seguridad ciudadana, la formación de talento y la infraestructura, que, en su percepción, se han deteriorado y afectan su productividad o implican un aumento en sus costos de producción. De hecho, por primera vez se identificó la inseguridad como principal preocupación, y es algo que realmente merece atención”, detalló Gibson.
También coincidió en la necesidad de que el país invierta en la formación de nuevo talento, promoviendo la educación técnica y las carreras de ciencias, tecnología, ingeniería y matemáticas (STEM) que son requeridas por estas compañías.
Añadió que es urgente fortalecer la infraestructura logística, cuyas debilidades no solo afectan la competitividad del sector exportador, sino de todo el país.
Ante las barreras impuestas por Estados Unidos, que ha sido el principal socio comercial de Costa Rica desde 2004, Lizano subrayó que el país debería doblar esfuerzos para ampliar su presencia en otros mercados, como la Unión Europea.
Desarrollo sostenible
“Durante muchos años, Costa Rica ha construido una sólida plataforma de acuerdos internacionales que le han posicionado como un socio estratégico para atraer inversión extranjera directa y participar en las cadenas globales de valor. Sin embargo, el futuro presenta importantes retos de competitividad que deben formar parte de una política integral de desarrollo, enfocada en el fortalecimiento del recurso humano, el aumento de la productividad, la disminución de costos logísticos, la conectividad en todos los rincones del país y la generación de oportunidades fuera de la GAM, todo esto acompañado de estabilidad macroeconómica”, apuntó Francisco Javier Urra, representante del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Costa Rica.
Desde la visión del BID, el crecimiento de Costa Rica debería sustentarse en tres pilares: construir infraestructura resiliente a los fenómenos climáticos, generar condiciones habilitantes para una mayor participación del sector privado en proyectos de desarrollo y proteger el contrato social.
Para que ese crecimiento sea inclusivo, Urra subrayó la importancia de apoyar a las micro, pequeñas y medianas empresas, que constituyen el 97% del tejido empresarial de Costa Rica y generan el 37% del PIB y el 35% del empleo.
“En educación es fundamental recuperar los aprendizajes básicos de los estudiantes, futura fuerza productiva, y mejorar la calidad de la enseñanza, adecuándola a los desafíos del siglo XXI. En seguridad, vemos necesario robustecer el ecosistema para enfrentar el incremento de la criminalidad, ya que es condición básica para el desarrollo económico y social. Y finalmente, fortalecer la red de atención de adultos mayores, para hacer frente al rápido envejecimiento demográfico que experimentará Costa Rica en la próxima década”, añadió Urra.
Según Carlos Murillo, director del Observatorio del Desarrollo, de la Universidad de Costa Rica (UCR), para atender los desafíos del país se requiere de una planificación a largo plazo, de un liderazgo y de una acción concertada entre los diversos actores de la sociedad.
Desde su perspectiva, la apertura comercial nunca debió asumirse como un modelo de desarrollo, sino solamente como una estrategia dentro de una visión más amplia que hoy debe completarse para cerrar las brechas que se han creado en esta economía dual.
“Pensamos que las zonas francas lo resolverían todo y descuidamos el resto de la economía, pero hoy estamos viendo las consecuencias. Necesitamos dejar de creer que estamos ‘pura vida’ y asumir una actitud activa para atender los desafíos de un país que enfrenta problemas profundos y una transformación demográfica que tendrá fuertes implicaciones sociales y económicas”, concluyó Murillo.
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