Gobierno buscará reformar la Constitución para flexibilizar su acceso a deuda externa

Actualmente, el artículo 121 constitucional establece entre las atribuciones de la Asamblea Legislativa aprobar cada uno de los empréstitos o convenios de financiamiento externo similares que negocie el Gobierno, de modo que solo se pueden efectuar cuando cuenten con el visto bueno de al menos 38 de los 57 congresistas del Plenario Legislativo (dos terceras partes del parlamento).

El Gobierno quiere eliminar esa práctica, de modo que la discusión del endeudamiento externo se dé enteramente durante el proceso de aprobación del Presupuesto Nacional. La idea del Ejecutivo es plantear un esquema en el que, dentro de ese presupuesto, se definan los criterios de endeudamiento máximo o mínimo en el mercado internacional, de modo que sea Hacienda el encargado final de definir cuándo y dónde endeudarse, a partir de las mejores oportunidades que vaya encontrando en el mercado.

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Con este cambio, el Gobierno querría evitar trámites desgastantes como la discusión reciente del proyecto para colocar títulos en el mercado internacional (popularmente conocidos como eurobonos), la cual tardó casi siete meses en llegar a buen puerto dentro del Congreso. Este proyecto era esencial para refinanciar un bono por $1.000 millones que vence en enero, pero su aprobación llegó tarde y ahora el Gobierno deberá subsanarlo a través de recursos obtenidos por endeudamiento interno, mientras realiza la colocación en el mercado internacional para sustituir ese impacto.

Según el ministro de Hacienda, Nogui Acosta, el Gobierno plantearía oficialmente la reforma al Congreso en mayo de 2023 y esta le daría flexibilidad a su cartera que es crucial para realizar una gestión menos costosa del endeudamiento público, en cuestiones como tasas de interés y plazos de pago.

Los argumentos

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Según el ministro Acosta, el cambio es conveniente y cobra sentido porque en el Presupuesto Nacional permitiría a los diputados establecer reglas claras de endeudamiento, pero sin que esas normas hagan engorrosa cada colocación que se requiera en el mercado externo.

“Hoy tengo aprobado un Presupuesto Nacional que se financia en un 41% deuda y nadie discutió cómo lo voy a financiar, si es en colones o en dólares, en el corto o en el largo plazo. Nadie”, analizó. “Sí discutimos si voy al mercado internacional y si me voy a endeudar en dólares, pero la pregunta es dónde deberíamos tener esa discusión y pienso que deberíamos tenerla en el presupuesto”.

El criterio de Acosta ha sido defendido por ministros de Hacienda pasados. Entre ellos estuvieron Rocío Aguilar, de quien el jerarca actual fue viceministro de Ingresos; así como por su último predecesor en el puesto, Elian Villegas.

Este último había dicho en una entrevista con EF que el actual modelo de financiamiento externo de Costa Rica estaba “totalmente obsoleto” y debía ser modificado.

“Es un procedimiento que debería ser modificado. Ya sé que está en la Constitución Política y que requiere de una modificación constitucional, pero no podemos estar trabajando en estrategias de endeudamiento que dependen ya no solo del Poder Ejecutivo, que es el que ejecuta la estrategia, sino de la voluntad y las negociaciones con cada Asamblea Legislativa para cada crédito”, afirmó el exjerarca, en una entrevista que brindó a EF a finales del cuatrienio pasado.

Villegas recordó entonces que el Congreso no solo tiene en sus manos la aprobación de los créditos en sí mismos, sino que antes aprueba el endeudamiento expresado en el presupuesto de cada año (aunque rara vez lo objeta) y, luego, en los presupuestos extraordinarios que modifican cada versión del plan de ingresos y gastos para incluir cada crédito que se termina permitiendo.

Control político

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El ministro Acosta comunicó sobre sus intenciones de realizar la modificación constitucional desde los primeros meses de su gestión en la cartera de Hacienda. Sin embargo, es hasta ahora que pone una fecha a la presentación del proyecto de reforma constitucional.

Desde su punto de vista, los diputados no perderían realmente el control político sobre los créditos internacionales, sino que ahora se enfocaría en un solo momento, durante la revisión del Presupuesto Nacional. En ese punto del trámite, los diputados podrían definir cuánta de la deuda pública costarricense podría obtenerse interna y externamente, pero sin entorpecer la prisa que pueda tener Hacienda por realizar una u otra colocación en un determinado momento.

“La gente (los diputados) puede tocar las partidas de gasto, pero nadie toca las de ingreso. Nadie nunca lo discute. ¿Alguien algún día ha dicho: yo no quiero que se endeuden más del 30% en dólares?”, se preguntó.

Para operativizar la reforma, Acosta señaló que se podrían establecer diversos mecanismos. Por ejemplo, que los diputados designen en el plan de gastos un monto máximo de deuda para que el Gobierno acceda al mercado local, al mercado internacional y a prestamistas especiales, como organismos multilaterales o bilaterales. Entonces, no tendrían que aprobar cada crédito internacional que negocie Hacienda sino montos generales que los incluyan por cada año.

“La idea es que el presupuesto lleve esos techos y que sean los diputados los que vayan haciendo el análisis” explicó. “Así como se hace hoy el análisis de todos los gastos incorporados (en el presupuesto), que se haga el de todos los ingresos establecidos”.

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Caso ‘eurobonos’

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El ministro de Hacienda explicó que es necesario hacer la reforma constitucional para evitar casos como el que recientemente ocurrió con la aprobación del Congreso para que Hacienda emita $5.000 millones en títulos valores en el mercado internacional durante los próximos tres años.

Hacienda siempre aseguró que el proyecto era crucial para pagar un vencimiento de un viejo título por $1.000 millones que vence en enero; sin embargo, la autorización legislativa para la nueva colocación llegó demasiado tarde.

Por ese motivo, dijo Acosta, el Gobierno tendrá que buscar una buena parte de esos recursos en el mercado local, a tasas más altas y luego refinanciarlo cuando el país ya esté listo para realizar la emisión en el mercado internacional. Esto, añadió, acarreará costos en materia de tasas de interés y de plazos de pago que pudieron evitarse en primera instancia, con un procedimiento más expedito de aprobación para el endeudamiento internacional.

“Por eso, esa reforma constitucional es importante, es oportuna y va a dar una flexibilidad importante al Gobierno, que no la tiene hoy. Esta discusión de si eran $6.000 millones (de eurobonos), $5.000 millones o cualquier otro monto, fue completamente política y no técnica”, puntualizó

Una reforma constitucional como la que propondrá el Ministerio de Hacienda. sin embargo, requiere de un amplio debate en la Asamblea Legislativa.

Primero, tiene que ser aceptada para discusión por el Plenario legislativo y, más tarde, tiene que pasar a estudio de una comisión especial, recibir cinco aprobaciones de los legisladores en dos años distintos (dos votaciones en una primera legislatura y tres en la siguiente) y contar con el visto bueno de al menos 38 congresistas en sus votaciones finales. El camino no es sencillo.