¿Le sirve al Gobierno tener un tipo de cambio bajo para liberarse de las restricciones más fuertes de la regla fiscal?

¿Tiene sentido esta afirmación? La respuesta es que sí, aunque con algunos matices.

Las mayores restricciones al gasto público previstas en la regla fiscal se aplican cuando el acumulado de la deuda pública supera el 60% del producto interno bruto (PIB). Ese cálculo de endeudamiento se hace más pequeño cuando el precio de la divisa norteamericana retrocede.

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Los jerarcas del Banco Central y del Ministerio de Hacienda niegan que exista una estrategia que persiga este efecto. Sin embargo, economistas y políticos advierten de que está pasando.

La reducción de la relación deuda-PIB (como se mide el acumulado de endeudamiento del Gobierno Central) hoy ocurre porque el monto de la deuda en dólares se debe pasar a la moneda local cada vez que se hace el cálculo. Para eso se usa el tipo de cambio vigente.

¿Cómo funciona la relación entre el tipo de cambio y la aplicación de la regla fiscal? y ¿qué habría pasado si el precio del dólar se hubiera mantenido estable en 2023? EF revisó los datos y le explica.

¿Cómo se relaciona el precio del dólar con el acumulado de deuda pública?

Existe una relación directa entre el tipo de cambio y el acumulado de deuda pública, que se calcula como porcentaje del PIB.

Es un fenómeno “clarísimo”, en palabras del expresidente del Banco Central (BCCR), Rodrigo Cubero.

“El denominador de esa razón deuda-PIB es el PIB nominal, que se estima en colones. Consecuentemente, para poder hacer la estimación, la deuda en dólares se coloniza y, cuando el tipo de cambio se aprecia, la deuda en dólares expresada en colones tiene un valor menor”, explicó.

Para poner el dato en contexto, podemos observar lo que ha pasado con el acumulado de deuda externa en los últimos dos años.

A finales de 2022, según los registros del Ministerio de Hacienda, el endeudamiento externo acumulado era de $12.063,69 millones, mientras que para finales de 2023 alcanzaba los $14.394,3 millones. Esto representa un incremento del 19,3% en términos corrientes.

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Sin embargo, si se expresan estos mismos montos en colones, usando el tipo de cambio registrado al final de cada año, el aumento es artificialmente menor.

El acumulado de deuda externa en colones pasó de ¢7,2 billones a ¢7,5 billones (un incremento de 4,6%); pues en ese período el tipo de cambio retrocedió hasta un 14%.

¿Qué quiere decir esto? Que, por el efecto del tipo de cambio, pareciera que hubo menos endeudamiento del que realmente hubo.

Este fenómeno no ocurre exclusivamente con el endeudamiento externo. También hay una proporción de los pasivos internos del país que se negocia en moneda extranjera. Más de una tercera parte de la deuda general del Gobierno Central es en dólares.

Según estimaciones de Cefsa (Consejeros Económicos y Financieros), citadas por Rodrigo Cubero, es por este motivo que la deuda pública cerró en un 61,1% del PIB este 2023, pero este porcentaje habría sido más de 3 puntos mayor si el tipo de cambio se hubiera mantenido en valores cercanos a los de enero de 2023.

“Si el tipo de cambio se mantuviera constante, la deuda en dólares habría tenido un valor mucho mayor”, afirmó el exjerarca de la autoridad monetaria entre 2018 y 2022.

En cambio, el acumulado de deuda pública ya cayó por debajo del 60% del PIB en enero de este 2024, según los cálculos de Hacienda, revelados en el recién publicado Marco Fiscal de Mediano Plazo.

¿Cómo afecta el acumulado de deuda a la regla fiscal y al Gobierno?

Para responder a esa pregunta tenemos que dirigirnos al título cuatro de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635), conocida como la reforma fiscal de 2018.

Ese capítulo, en su artículo número 11, establece que las restricciones más fuertes al gasto público se deben aplicar cuando el endeudamiento público supera el 60% del PIB.

La amarra más fuerte es que el crecimiento del gasto general del Gobierno y demás instituciones no podrá subir por encima del 65% del promedio de crecimiento de la producción en los últimos cinco años, cuando se supere el umbral de endeudamiento mencionado.

En cambio, si el acumulado de endeudamiento cae por debajo del 60% del PIB, la restricción es del 75% del mismo promedio y no aplica sobre el gasto general, sino únicamente sobre el gasto corriente. El gasto corriente se refiere a rubros como salarios, compras de bienes y servicios y alquileres, entre otros; pero deja por fuera compras de inmuebles, construcción de obra pública, etc.

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Es por este motivo que una disminución del acumulado de deuda pública como porcentaje del PIB puede beneficiar al Gobierno para incrementar su gasto.

Sin embargo, existe un matiz que no se puede pasar por alto. La reducción del porcentaje de endeudamiento tiene efectos retardados sobre la regla fiscal.

El reglamento de este instrumento (el decreto ejecutivo 41.641) señala en su artículo 11 que, cada año, el Ministerio de Hacienda “tomará como referencia el saldo de la deuda bruta total del Gobierno Central registrado en el año anterior a la formulación de los presupuestos”. Esto quiere decir que, incluso si el acumulado de endeudamiento desciende por debajo del 60% del PIB este 2024, serviría para liberar el gasto en el presupuesto de 2026. Ese sería el último año de la actual administración.

La regla fiscal también establece otras restricciones cuando la deuda supera el 60% del PIB. Entre ellas, menciona que no se podrán ajustar las pensiones, excepto en lo que corresponde a costo de vida; que el Gobierno Central no podrá suscribir préstamos o créditos, salvo aquellos que sean un paliativo para la deuda pública o estén destinados a ser utilizados en gastos de capital; que no se podrán realizar incrementos por costo de vida en el salario base ni en los demás incentivos salariales del sector público; y que el Poder Ejecutivo tampoco podrá efectuar rescates financieros u otorgar subsidios sin el respaldo de la Asamblea Legislativa.

¿Hay injerencia del Banco Central o el Gobierno sobre cómo se comporta el tipo de cambio?

El tipo de cambio en Costa Rica se fija a través de la oferta y demanda en el Mercado de Monedas Extranjeras (Monex); sin embargo, el Banco Central tiene injerencia directa e indirecta sobre esas variables.

Por un lado, puede tener injerencia directa cuando compra o vende divisas para evitar oscilaciones abruptas excesivas en el precio del dólar: una potestad que tiene por ley.

También puede emitir reglas de intervención sobre el Monex cuando lo considere pertinente.

Por otro lado, tiene injerencia indirecta a través de sus decisiones de política monetaria. Por ejemplo, actualmente mantiene su Tasa de Política Monetaria (TPM) —un indicador de referencia para el mercado— en niveles altos, lo cual se traduce en un mayor incentivo para la demanda de colones frente a los dólares.

Según el Central, sin embargo, esto no tiene que ver con el tipo de cambio. Únicamente se persigue mantener a raya los niveles de inflación al hacer más atractivo el ahorro.

No obstante, también hay una relación de la TPM con el tipo de cambio y así lo expresó el economista y exsuperintendente de pensiones, Édgar Robles, en una reciente entrevista con Telenoticias. “La TPM del Banco Central es muy alta”, manifestó, “y eso incentiva la llegada de capitales especulativos y la conversión de ahorro de dólares a colones”.

El Gobierno de la República, por su parte, no tiene injerencia directa sobre el tipo de cambio a nivel del ordenamiento del mercado. Sin embargo, sí en cuanto a las condiciones de los créditos que obtiene para financiarse, incluida la divisa en que los negocia.

Por otro lado, la relación del Gobierno con el BCCR es de relativa independencia; sin embargo, no es de una libertad perfecta.

Organismos como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) han realizado señalamientos sobre puntos de mejora; por ejemplo, el hecho de que la designación del presidente de la autoridad monetaria lo continúe realizando el Poder Ejecutivo al inicio de cada gestión o de que el Gobierno pueda tener voto en la Junta Directiva.

Rodrigo Cubero considera como una certeza que las decisiones recientes del BCCR han alimentado parte de la apreciación del colón frente al dólar en los últimos meses. También considera que es cierto que eso beneficia las cifras de endeudamiento del Gobierno. Pero afirma pensar que no ha existido una intención deliberada.

El exjerarca del emisor considera que si bien la reducción de la TPM ha sido “lenta y tímida” frente a una inflación que está por debajo del rango meta, la Junta Directiva es “muy independiente”.

“Simplemente pasó. El tipo de cambio se apreció, en parte por decisiones del Banco Central, pero no tenían esa motivación”, opinó, consultado por este medio.

Robles, por otra parte, considera que “puede haber algo de eso”, cuando se habla sobre posibles intereses.

“La deuda se sigue acumulando, pero la relación deuda-PIB baja. ¿Qué sucede si baja del 60%? Que se abre la llave para poder invertir”, opinó en la entrevista con Telenoticias. “El problema es que es una forma incorrecta, es una situación ficticia y no es sostenible porque en el momento en que la situación del tipo de cambio se revierta vamos a ver incrementado el gasto y ese no era el objetivo de la regla fiscal”, subrayó.

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Consultado directamente sobre este tema por EF, el ministro de Hacienda, Nogui Acosta, señaló que los últimos dos informes de Marco Fiscal de Mediano Plazo elaborados por el Ministerio de Hacienda “han sido claros y explícitos” en indicar que la deuda del Gobierno Central alcanzaría un nivel inferior al 60% del PIB hasta 2025. Es decir, que aún con la apreciación todavía no se ve clara una caída para este 2024.

Asimismo, rechazó las insinuaciones de un interés deliberado del Gobierno en mantener un tipo de cambio a la baja para mejorar cifras fiscales.

“Aunque la apreciación del tipo de cambio tiene un efecto positivo sobre el nivel de deuda y el pago de intereses, al mismo tiempo se tiene un impacto negativo en la recaudación de impuestos, principalmente, en los relacionadas al comercio internacional y la renta”, explicó. “La caída en la recaudación deterioraría el balance primario del Gobierno Central, lo que derivaría en un endeudamiento (con el correspondiente pago de intereses) un poco más allá de lo previsto por el Ministerio de Hacienda”.

Costa Rica experimentó un superávit primario de 2,1% del PIB en 2022, pero este cayó a 1,6% de la producción el año pasado. Este balance primario es la relación (positiva o negativa) entre ingresos y gastos del Gobierno Central, pero sin contar el pago del servicio de la deuda.

¿Y qué dicen las autoridades?

El presidente del Banco Central (BCCR), Róger Madrigal, descartó cualquier injerencia por parte del Gobierno en las decisiones de política monetaria de la entidad que dirige; sea que le beneficien o no.

”Definitivamente no”, respondió ante el cuestionamiento hecho por la diputada Andrea Álvarez, de Liberación Nacional (PLN), en una audiencia de control legislativo que se desarrolló el 11 de marzo pasado en el Congreso.

Al igual que indicó Acosta a este medio, Madrigal dijo en el Congreso que aunque la apreciación cambiaria favorece al Ejecutivo en términos de cifras de endeudamiento; le perjudica en materia de recaudación tributaria.

“En el neto perjudica más de lo que beneficia al Gobierno Central”, afirmó ante una segunda consulta de la legisladora Paulina Ramírez, en ese mismo encuentro. “No existe esa relación tan íntima que usted señala entre el Gobierno y el Banco Central”.

Una semana antes, el ministro Acosta también había acudido al Plenario legislativo.

Ahí, reconoció la importancia que tendrá para el país que la deuda caiga por debajo del 60% del PIB.

“No solamente vamos a tener más espacio de gasto, sino que también vamos a liberar el gasto de capital, y ahí podremos construir esa Costa Rica, a través de obras de infraestructura, que hoy el país demanda”, señaló.

El jerarca atribuyó la caída en la relación deuda/PIB a “las acciones tomadas a nivel de gobierno”. Sin embargo, el tema es un asunto controvertido y Acosta no se fue del Congreso sin recibir cuestionamientos.

El diputado Eliécer Feinzaig, del Partido Liberal Progresista (PLP), por ejemplo, dijo no saber si lo que ha habido es “un golpe de suerte” o “manipulación del tipo de cambio”; pero que el efecto podría ser el mismo en cualquier caso: “Soltar las amarras del gasto público” sin que se trate de una verdadera recuperación del nivel de endeudamiento.