EscucharLineth Saborío, candidata presidencial del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), propuso dos reformas relacionadas con el aseguramiento de trabajadores en Costa Rica, como parte de sus ideas para reducir el desempleo.
En un documento que publicó cuando todavía era precandidata como su “hoja de ruta” para los primeros 100 días como eventual presidenta de la República, la socialcristiana indicó que impulsaría el aseguramiento de las personas trabajadoras por el tiempo efectivamente laborado (para evitar el uso de bases mínimas contributivas) y la designación de la Asamblea Legislativa como encargada de fijar las cuotas que se cobran a asegurados y patronos.
Estas medidas podría impulsarlas por dos vías, según especialistas en Derecho consultados por EF. A través de grandes acuerdos políticos y el convencimiento de la propia Junta Directiva de la institución, por razones técnicas y financieras; o por medio de proyectos de ley o reformas constitucionales.
En el segundo caso, la decisión quedaría supeditada al criterio de la Sala Constitucional. La Constitución Política establece –en el artículo 73– que “la administración y el gobierno” de los seguros sociales estarán a cargo de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
Esta administración y sus límites son un tema que se discute en diversas esferas. La tendencia de los magistrados ha sido restrictiva, en favor de la autonomía de la Caja; pero los alcances del texto constitutucional están en permenante revisión.
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¿Qué propone Saborío?
La candidata socialcristiana indicó que pretende “apoyar” el aseguramiento de los trabajadores por su jornada efectivamente laborada y “asegurar” que sea la Asamblea Legislativa la que defina el monto que se cobra por concepto de cuotas a asegurados y patronos.
Estas medidas modificarían sustancialmente el escenario actual.
A día de hoy, el aseguramiento laboral se calcula a partir de bases mínimas contributivas y porcentajes fijos. Estas cuotas las define la Caja y su magnitud varía para empleados y trabajadores independientes.
Junto con estas medidas, Saborío indicó en su documento de campaña que impulsaría una amnistía para que trabajadores independientes puedan formalizarse.
En semanas recientes la Asamblea Legislativa ya tramitó la aprobación en primer debate de un proyecto de ley en esa dirección; sin embargo, la Sala Constitucional detalló que únicamente se podrían condonar dineros por intereses, multas y otros recargos, pero no los principales adeudados.
Hasta el momento solo se conoce el ‘por tanto’ de esa sentencia. El análisis sobre todos sus alcances sigue pendiente de publicación por parte del tribunal y podría profundizar en otras cuestiones.
¿Son factibles las propuestas?
Las propuestas que plantea la ex vicepresidenta Lineth Saborío tienen dos posibles vías para su implementación, según el especialista en derecho administrativo de la Caoba Legal, Esteban Alfaro, y el gerente de Impuestos y Legal de Grant Thornton, Iván Vincent.
Ambos opinaron sobre las propuestas, sin hacer alusión directa a la candidata.
La primera –y más simple para cualquier administración– sería a través de un acuerdo que incluya a la Junta Directiva de la Caja (la cual está compuesta por representantes estatales, de los patronos y de los trabajadores). Si existe el sustento financiero que respalde una o ambas medidas, podrían tomarse acuerdos en esas direcciones.
En caso de que no exista la anuencia de la dirección institucional, los abogados coincidieron en que posiblemente se requeriría de emplear proyectos de ley o reformas constitucionales.
Estos mecanismos, sin embargo, quedaría supeditados a eventuales análisis de la Sala Constitucional sobre los límites de la Carta magna en relación con la autonomía de la Caja y su administración de los seguros sociales.
La discusión sobre este tema sería compleja si se toma en cuenta la tendencia histórica de ese tribunal, según explicó el abogado Alfaro.
De hecho, en su más reciente fallo sobre el proyecto de Ley Marco de Empleo Público (resolución No. 2021-017098), los magistrados redactaron una vez más su consideración de que la autonomía de la dipone la Caja le otorga además una protección especial ante los poderes Legislativo y Ejecutivo.
Hicieron alusión a su sentencia 03065-98, la cual indicó que “la materia de competencia (de la CCSS), dada constitucionalmente, está fuera de la acción de la ley”, al tratarse de una indicación original de la Constitución Política.
“Dicho de otro modo, el legislador, en el caso de la administración y gobierno de los seguros sociales tiene limitaciones, debiendo respetar lo que el Constituyente estableció. Así como estaría vedado al legislador emitir una ley donde disponga que la administración y gobierno de los seguros sociales ya no le corresponde a la CCSS, tampoco puede emitir una ley que incursione en aspectos propios o correspondientes a la definición de la CCSS en la administración y gobierno de los seguros sociales”, redactaron los altos jueces de entonces.
Los alcances de esta independencia en relación con eventuales límites que quiera imponer un gobierno de turno o la Asamblea Legislativa, sobre los cobros que se realizan por concepto de seguros sociales, quedarían supeditados a nuevas interpretaciones que realice la Sala sobre los mismos.
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Posible, pero difícil
Según Iván Vincent, las cuestiones relacionadas con el aseguramiento formal ante la Caja deben partir de un principio inicial de qué tanto se puede hacer desde la institución en sí misma.
“El artículo 73 de la Constitución le otorga el gobierno de los seguros sociales y en eso podría quedar comprendido la definición de todos los elementos del régimen que corresponda”, comentó.
Desde su punto de vista, la promoción por cuenta propia de este tipo de medidas por parte del Ejecutivo es factible; sin embargo, quedaría supeditada a análisis posteriores de la Sala Constitucional.
Para tener mayores posibilidades de éxito, comentó, se debería realizar una gran distinción entre las potestades de gobierno y administración de los seguros de las que goza la Caja; y los aspectos meramente relacionados con su cobro, como los porcentajes de sus cuotas.
Aún así, la Sala Constitucional podría fallar en su contra.
Desde el punto de vista de Vincent, si las cuotas se perciben como obligaciones parafiscales la Asamblea Legislativa podría tener un mayor margen de acción; pero si más bien se entienden como una figura aparte y especial de la Caja el escenario sería totalmente opuesto.
Dudas relacionadas con este tema también están pendientes de resolución, ante acciones de inconstitucionalidad presentadas en años recientes. Estas solicitudes de criterio tardan más en ser resueltas por los magistrados que los análisis regulares de proyectos legislativos.
Por ahora, el escenario es de gran inseguridad jurídica, según el abogado de Grant Thonton.
Esteban Alfaro añadió que muchos de estos temas son discutibles; pero que la Sala Constitucional ha tenido una línea histórica muy estricta en favor de la autonomía de administración de la Caja.
Los criterios de la Sala Constitucional; sin embargo, pueden variar con el tiempo o matizarse.
En cuanto a la posibilidad de realizar una reforma a la Constitución Política en relación con el tema, el abogado de Caoba Legal señaló que igualmente sería una movida compleja y dependiente de los magistrados.
“En síntesis, estemos o no de acuerdo con lo que ha dicho la Sala en materia de seguridad social, si uno compara estas propuestas con lo que han dicho los magistrados hay un choque y podrían venirse abajo”, puntualizó Alfaro.
“Ahora, si la Sala fija los límites claros de hasta dónde llega la autonomía de gobierno que tiene la Caja le pone fin a esta discusión”, subrayó Vincent.
