Ley de usura: dos años y medio de vigencia con resultados difíciles de cuantificar

Los detractores de esta ley, entre los que estaban las cámaras bancarias y el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) —siendo la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) una de las más vocales— consideraron, en su momento, que el precio a pagar por ponerle un límite a las tasas de interés iba a tener una consecuencia peor que la usura: la exclusión financiera.

El temor que argumentaban estos grupos era que los deudores más vulnerables iban a quedar excluidos del sistema financiero supervisado ya que los intermediarios no iban a poder compensar, vía tasas de interés altas, los riesgos de aceptar a ciertos clientes. En otras palabras, los sectores a los que típicamente se les cobraba más por los créditos ya no iban a ser rentables para la banca y, por ende, tendrían que saciar sus necesidades de financiamiento en el sector que no es supervisado al que se le denomina banca en la sombra o shadow banking.

A poco más de dos años y medio de que se aprobara la ley, ¿qué pasó con las tasas de interés y la temida exclusión financiera? Revisemos los datos.

Tasas se ajustaron a los límites, se sabe poco sobre el no supervisado

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El Banco Central de Costa Rica (BCCR) ha sido el ente encargado de calcular, de manera semestral, cuáles serán las tasas anuales máximas que se podrán cobrar. Para la primera mitad de este 2023, las operaciones en colones, salvo los microcréditos, no podrán exceder el 35,51%, mientras que las de dólares no lo pueden hacer en más del 28,71%. En el caso de los microcréditos esas cifras suben a 50,16% y 40,70%, respectivamente. Estos datos subieron con respecto a los del 2022 debido a los aumentos en las tasas de referencia causadas por la lucha contra la inflación.

En el último informe sobre la ley de usura presentado por la Sugef a la Asamblea Legislativa en diciembre del 2022, del cual El Financiero tiene copia, la Superintendencia confirmó que, por segundo año consecutivo, se evidenció un ajuste hacia la baja en el rango de las tasas de interés. Además fueron las tarjetas de crédito y los créditos de consumo los que vieron sus tasas bajar más debido a que este tipo de operaciones eran las que, en su mayoría, solían estar por encima de lo que serían los nuevos límites.

Según datos de la Superintendencia, mientras que en 2020 ¢590.000 millones (10,05% del total de saldos de consumo y tarjetas de crédito en moneda nacional) estaban atados a operaciones crediticias con tasas de interés superiores al 42%, en junio del 2022 ese número cayó a ¢31.000 millones (0,53%).

Un fenómeno opuesto sucedió con los saldos en el rango de interés del 33% al 36%: en junio del 2020 los saldos en este rango sumaban apenas ¢46.000 millones (0,78%), pero dos años después, en junio del 2022, subieron a ¢565.000 millones (9,71%). Este comportamiento muestra indicios de un reajuste que desplazó operaciones con tasas máximas al siguiente rango más alto permitido, pues otros segmentos no mostraron variaciones tan importantes.

En el caso específico de las tarjetas de crédito la disminución es todavía más evidente. Según los informes sobre el estudio comparativo de tarjetas de crédito del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), en abril del 2022, último dato antes de la entrada en vigencia de la ley, un 70,1% de los tipos de tarjetas de crédito en colones circulantes tenían una tasa que oscilaba entre el 40% y el 49,9% y para octubre del 2022, fecha del estudio más reciente, no había ninguna tarjeta en ese rango; el 88%, en cambio, estaban entre el 30% y el 33,41% (máximo establecido por el BCCR para ese semestre).

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Sin embargo estos datos incunben únicamente al sector supervisado por Sugef, es decir, solo a los bancos, cooperativas de ahorro y crédito, mutuales y financieras, mientras que sobre cualquier otro negocio crediticio que no esté dentro de este grupo (por ejemplo, casas de préstamo o préstamos informales) se encuentra en una oscuridad informativa: no se conoce oficialmente su tamaño ni las tasas que cobran, aunque bajo la ley deben cumplir con las tasas máximas que dictamine semestralmente el Central.

El problema es que al no haber una institución que los supervise tampoco existe garantía de que se estén cumpliendo los topes en las tasas. Los clientes de estas entidades pueden denunciar si les cobran una tasa de usura, sin embargo tienen pocos incentivos para hacerlo. “Puede ser que la gente sepa o reconozca que (el sector no regulado) es la única opción para financiarse, entonces no les van a denunciar porque saben que es el único salvavidas que tienen a la mano”, explica Danilo Montero, director de la Oficina del Consumidor Financiero (OCF).

¿Se cumplieron los temores de exclusión?

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Según el informe de Sugef, el hecho de establecer precios máximos al mercado regulado excluye a un porcentaje de deudores cuya nueva tasa, más baja, supuestamente no puede cubrir el riesgo, ya que, bajo la consideración de la entidad, “este tipo de tasas techo no respetan las estructuras de costos o niveles de servicio de los oferentes, con lo cual se reduce la oferta para los deudores más riesgosos, que incluyen segmentos nuevos en historial crediticio o que la sociedad les otorgó labores que son difíciles de cuantificar en ingreso, (como) informalidad, negocios nuevos, etc”.

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“En el primer año (de la ley de usura) se generó lo que nosotros llamamos una importante exclusión financiera: unas 250.000 operaciones, no necesariamente deudores, salieron del sistema financiero formal”, menciona Rocío Aguiar, superintendenta de Entidades Financieras.

Para Aguilar esto representa un problema en cuanto se expulsa a una población del sector formal sin eliminar la necesidad que dicho grupo tiene de financiamiento. Esto provocaría que la demanda de recursos insatisfechos se traslade al mercado informal, uno más riesgoso donde el cumplimiento de las tasas límites es más difícil de garantizar.

Montero también coincide con la línea de Sugef: “pareciera que ha habido una exclusión de personas que tenían problemas ya para acceder al crédito de consumo o los créditos más convencionales y entonces la tarjeta de crédito era lo que les permitía ir más a tiempo, aunque fuera una tasa alta, (...) pero todo pareciera indicar que hubo una reducción importante en la cantidad de tarjetas de crédito emitidas y eso era previsible, no se requería ser brillante”, dice el director de la OCF.

Sin embargo, dicha caída pareciera ya haber cesado. Según los datos a setiembre del 2022 que la Sugef le presentó a la Asamblea Legislativa, se registraron tanto más deudores como más operaciones crediticias para dicha fecha de las que habían en junio del 2020, mes en el que entró en vigencia la denominada ley de usura.

Estos datos podrían apuntar hacia una recuperación en la formalización del crédito con respecto a la desbancarización que se dio durante el primer año de vigencia de la ley, el cual coincide con la pandemia por Covid-19, un momento de paralización económica prácticamente generalizada.

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Donde sí parece haber una afectación es en la cantidad de tarjetas de crédito circulantes, cuya caída no se ha recuperado al mismo ritmo que, por ejemplo, los créditos de consumo. En abril de 2020 el MEIC contabilizó 2,9 millones de estos plásticos en el mercado, para octubre del 2022, último mes con datos, la cantidad se redujo a 2,66 millones, aunque es un número que ha crecido desde su suelo de 2,53 millones del 2021.

Welmer Ramos, exdiputado que impulsó el proyecto en el plenario, considera que sería irresponsable achacarle a ley de usura la disminución en las tarjetas de crédito debido a la imposibilidad de desagregar los efectos de la pandemia.

Además, agrega que la caída en el crédito era una tendencia que venía desde antes de que la Asamblea Legislativa aprobara el proyecto. Entre abril del 2019 y abril del 2020, cuando todavía no había ley de usura, dejaron de circular alrededor de 100.000 tarjetas de crédito, según datos del MEIC. El crédito de consumo también empezó a caer en picada a partir de marzo del 2020 (inicio de la pandemia).

“¿A qué se debe? A que la economía venía perdiendo dinamismo, venía creciendo el desempleo, entonces ellos (los intermediarios financieros) venían quitando las tarjetas de crédito”, dice Ramos.

En los cinco meses que antecedieron la entrada en vigencia de la ley se perdieron alrededor de 480.000 empleos al mismo tiempo que las tasas de desempleo y de subempleo se duplicaron.

Tanto Aguilar como Montero, si bien mantienen su posición de que la legislación causó exclusión financiera, reconocen que no pueden asegurar en cuánto contribuyó a la caída en los servicios financieros que se dio durante la pandemia.

“Atribuirlo todo a la ley de usura, no, jamás. Diría que esa hipótesis es muy difícil de sostener. Han habido demasiadas transformaciones en la economía. Si no hubiéramos tenido pandemia, posiblemente el crecimiento de la informalidad (que tenía el país desde antes) en sí mismo hubiera podido originar una reducción en la cantidad de tarjetas y eso no tiene nada que ver con la ley, eso es cierto. Hay que ser muy justos en que no es exclusivamente cuestión de la ley”, dice Montero.

Hay indicios positivos y negativos, pero no se puede ser contundente

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Más allá de la disminución en las tasas de las operaciones de tarjetas de crédito y créditos de consumo del sector regulado —por lo menos en sus rangos más altos— poco más se puede afirmar en voz alta sin tener que poner el asterisco de la pandemia o del vacío informativo que hay sobre el sector no regulado.

Hay indicios que apuntan hacia una recuperación de los deudores y operaciones perdidas durante el primer año de la ley, el cuál, no se puede obviar, convivió con la parte más severa de medidas para luchar contra la pandemia, sin embargo la reposición más aletargada de las tarjetas de crédito siembra dudas sobre a dónde se fueron esas necesidades de financiamiento. Montero y Aguilar apuntan hacia el sector no supervisado.

“No puedo cuantificar, porque no tengo información de a dónde salieron los que se fueron del sistema, lo que sí puedo decir es que no fue de la noche a la mañana que se encontraron una cajita con dinero para seguir operando. Nosotros no hemos hecho una investigación, algo científico, lo que tenemos son estos indicios”, dice Aguilar.

María Isabel Cortés, directora ejecutiva de la Asociación Bancaria Costarricense (ABC), señala a los aumentos en las denuncias de extorsión por préstamos gota a gota del sector informal como una de las consecuencias —y por ende posibles evidencias— que trajo la supuesta desbancarización por la ley de usura.

Aún así, la línea entre la ley de usura y la posible exclusión financiera de momento aparenta ser demasiado difusa como para sacar conclusiones categóricas. Para Montero, al ser el crédito una maquinaria que camina lento, a dos años y medio, todavía es muy temprano para poder ver transformaciones relevantes.