El sistema tributario de Costa Rica es de baja recaudación, excesivamente dependiente de las cargas sociales y poco eficiente para reducir la desigualdad: un diagnóstico recurrente por parte de múltiples organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
Esta organización reiteró las falencias en su más reciente informe Estudios Económicos sobre Costa Rica 2025, publicado este 11 de marzo.
En el documento, OCDE explicó por qué llega a esas conclusiones y enlistó una serie de recomendaciones de reformas a los tributos actuales, sin plantear la creación de nuevas cargas. Estos son sus planteamientos.
Los problemas de fondo
La OCDE, al igual que muchos organismos internacionales lo han hecho en el pasado, volvió a señalar que la recaudación de impuestos de Costa Rica es baja, que depende en gran medida de las cargas sociales —lo cual incentiva la informalidad laboral— y que tiene una baja capacidad para reducir los elevados niveles de desigualdad del país.
La recaudación tributaria de Costa Rica es baja si se compara con el promedio de la OCDE. Representó alrededor de un 24,9% del PIB en 2023: un porcentaje que aumentó en los últimos años, gracias a la reforma fiscal aprobada en 2018; pero que sigue 9 puntos porcentuales por debajo del promedio de los países miembros del organismo, que es de 33,9%.
A pesar de ello, el país cobra una alta cantidad de cargas sociales y a las planillas. Estas representan un 42% de la recaudación total nacional; mientras son solo un 14% en el promedio de América Latina y un 27% en el promedio de los países de la OCDE.
Por otra parte, los impuestos que se dejan de percibir por exoneraciones y no sujeciones de impuestos representan cerca del 4,6% de la producción y muchos de esos beneficios, según la organización, “benefician especialmente” a los contribuyentes de mayores ingresos.
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Pero entonces, ¿cuáles cambios sugiere la OCDE para revertir esas situaciones?
Los cambios sugeridos
En su último informe de Estudios Económicos para Costa Rica, la OCDE planteó seis propuestas de reforma para el sistema tributario costarricense que no implican la creación de nuevos impuestos, sino la reforma de los actuales:
— Reducir exoneraciones fiscales
Costa Rica goza de una amplia gama de exoneraciones y no sujeciones de impuestos y, según la OCDE, muchas de ellas no ayudan precisamente a los hogares de menos recursos.
Puntualmente, la organización indicó que las tasas reducidas del impuesto al valor agregado (IVA) para algunos bienes y servicios representan una pérdida para el Estado del 2,2% del PIB y que algunas de ellas, como las que se aplican a los servicios de educación o salud privados, “son particularmente regresivas y benefician principalmente a hogares de altos ingresos”.
La OCDE también señaló el caso de las exoneraciones que el país aplica a las grandes cooperativas. Estas entidades, observó, “siguen exentas a pesar de que algunas de ellas son grandes corporaciones multinacionales que gozan de protección comercial y condiciones monopólicas“.
— Ampliar bases de impuestos
Por otra parte, la OCDE considera que Costa Rica tiene margen suficiente para ampliar la base imponible del impuesto sobre la renta; es decir, hacer que más personas paguen ese tributo. En ese sentido, señaló que hay varias vías para lograrlo.
Por un lado, indicó que se podrían eliminar las exoneraciones de impuestos de las que actualmente gozan los salarios escolares del sector público y los aguinaldos públicos y privados; o bien, disminuir el umbral de ingresos de renta para el pago de impuestos.
Por otro, recordó que las personas asalariadas en Costa Rica empiezan a pagar renta por sus ganancias a partir de “casi el doble del salario promedio” del país, mientras que en México basta con ganar un 60% de ese monto y en el promedio de la OCDE, un 30%.
En ese sentido, la Organización señaló que Costa Rica podría cobrar el impuesto desde un punto más bajo, aunque con tasas menos agresivas que las actuales. “Por ejemplo”, señaló, “en México la tasa de entrada es del 1,9%, mientras que en Costa Rica es del 10%”.
— Revisar exoneraciones de zonas francas
Las exoneraciones a las zonas francas representan un 1,5% del PIB por año en su conjunto y, según OCDE, se trata de beneficios fiscales que “han generado ventajas económicas para el país”.
Sin embargo, la entidad señaló que estos incentivos deberían de “continuar evaluándose regularmente para analizar sus costos y beneficios”.
Puntualmente, la organización señaló que se debe de contemplar el costo de las exoneraciones en relación con criterios de inversión, empleo y productividad.
— Explorar mejores impuestos a inmuebles
La OCDE también considera que Costa Rica tiene margen para mejorar su gestión de los impuestos sobre la tenencia de bienes inmuebles. Según detalló la entidad, este tipo de impuestos permiten recaudar cerca del 1% del PIB en los países de la OCDE; mientras que en Costa Rica apenas representan un 0,4% de la producción.
La organización indicó que el país podría evaluar exonerar propiedades de bajo valor y establecer tasas diferenciadas, dependiendo del valor de cada propiedad, para aumentar la progresividad del impuesto.
Además, indicó que es necesario reforzar la valoración de la propiedades, que actualmente se realiza por medio de mecanismos muy heterogéneos entre municipalidades y que entonces generan “competencia desleal” entre territorios.
— Explorar impuestos ambientales
Costa Rica sí supera al promedio de la OCDE en la recaudación de impuestos ambientales, con un 2,3% del PIB.
Esto responde en gran medida a las cargas relacionadas con la importación y distribución de combustibles. Sin embargo, la entidad considera que el país todavía puede “enverdecer” más su sistema tributario.
Entre otras cuestiones, OCDE señaló que el impuesto al diésel en Costa Rica es un 60% del que se aplica a la gasolina y el impuesto al búnker de solo un 10%, a pesar de que dichos materiales son más contaminantes.
También indicó que se podrían evaluar impuestos a las emisiones de carbono, ajustando el impuesto a los combustibles.
“Aumentar los precios del carbono implica desafíos de economía política, ya que el diésel se emplea ampliamente en agricultura y el transporte público”, observó, pero “introducir los aumentos de forma gradual y apoyar temporalmente a los hogares más vulnerables mediante transferencias específicas podría facilitar su aceptación“.
— Mejorar el cumplimiento
Por último, la OCDE indicó que hay oportunidades para mejorar la administración tributaria y los esfuerzos de recaudación por parte de las autoridades.
Por ejemplo, indicó que se debería de reducir la fragmentación que actualmente existe en los procesos de cobro y de gestión de impuestos.
“Para los 99 impuestos existentes, hay 93 plataformas tecnológicas diferentes, empleadas por 143 distintas instituciones públicas”, describió.; y reducir esa fragmentación por medio de sistemas digitales más centralizados podría implicar un ahorro del 1% del PIB, según estimaciones de la Contraloría General de la República (CGR).
OCDE también señaló que se debe de acelerar la recuperación de obligaciones tributarias pendientes y para mejorar el cumplimiento tributario por medio del uso de la factura digital, pues “alrededor del 43% de los contribuyentes obligados a emplear facturas electrónicas no cumplen con el requerimiento”.
En ese sentido, OCDE señaló que Costa Rica podría aprender de la experiencia de países como Chile, cuyas autoridades han dado herramientas gratuitas a las pymes para que logren realizar su facturación electrónica de forma correcta, les han suministrado capacitación al respecto, y han implementado declaraciones tributarias de llenado automático.
¿Por qué esas medidas?
Según la OCDE, todas esas opciones de reformas permitirían “aumentar la capacidad de recaudación de algunos impuestos existentes y mejorar la composición tributaria”, al mismo tiempo que se reduce la “dependencia de las contribuciones sociales” y se buscan “más ingresos provenientes de otros impuestos generales como las rentas personales y los bienes inmuebles“.
Esta ”redistribución”, subrayó, permitiría reducir la informalidad y aumentar la cantidad de personas que pagan impuestos, sin tener que introducir más tributos.
