Por: María Fernanda Cisneros.   7 noviembre

El Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero (Conassif) aprobó recientemente un reglamento que cambia la porción de los fondos de pensiones que pueden invertir las operadoras de pensiones complementarias en bonos del sector público.

El límite de inversión de los recursos de pensiones en bonos del Gobierno Central se iba a reducir por un reglamento que entró en vigencia en 2003, pero mediante transitorios, se pospuso su puesta en marcha. (Foto: Mayela López).
El límite de inversión de los recursos de pensiones en bonos del Gobierno Central se iba a reducir por un reglamento que entró en vigencia en 2003, pero mediante transitorios, se pospuso su puesta en marcha. (Foto: Mayela López).

Hasta ahora, las normas dictaban que un máximo del 50% de los recursos administrados del Régimen Obligatorio de Pensiones (ROP) podían ser invertidos en bonos del Gobierno Central y un 35% en el sector público. Sin embargo, el Reglamento de Gestión de Activos, aprobado por el Conassif, unificó ambos montos, de forma tal que el porcentaje global baja a 80%, pero elimina los límites parciales.

Álvaro Ramos, jerarca de la Superintendencia de Pensiones (Supen), conversó con EF sobre el tema y afirmó que a pesar del cambio en el porcentaje de inversión, la nueva normativa incluye muchas otras variables que impiden a las operadoras aumentar los montos invertidos en bonos del Estado.

―El aumento del porcentaje que pueden invertir las OPC en bonos del Gobierno Central llega en un momento en el que las finanzas públicas están sedientas de recursos, ¿fue este el objetivo del reglamento (dotarle de más fondos al Estado)?

―Me parece que la franqueza es importante con esas cosas. Número uno, el reglamento tiene mucho tiempo de estarse pensando, porque el reglamento viejo de inversiones era del 2003 y se le habían hecho algunas modificaciones.

"Por ejemplo –y esa es una de las cosas que me ha sorprendido mucho del tema de los límites–, en ese reglamento, se había establecido un límite doble.

"Primero, que eventualmente el nivel final iba a ser 50% para Gobierno y Banco Central, pero como en ese momento –en 2003– los fondos tenían como 80%, se estableció una transitoriedad que, si me acuerdo bien, era como de cinco o seis años.

"Entonces, se suponía que iba a terminar en un límite de 50% en el 2009.

"Además de ese 80%, también había otro límite del sector público de 35%; invertir en el ICE, por ejemplo.

"Si usted suma esos dos, da como 115% originalmente, que eventualmente iba a dar como 85% al 2009.

“Resulta que, si usted abre el documento viejo, sale modificado como ocho veces solo en el transitorio. Esas ocho modificaciones son la causa de ver que, aunque el ajuste era para el 2009, estamos en el 2018 y todavía no bajamos al 50%. Se pospuso ocho veces”.

Álvaro Ramos Chaves, superintendente de pensiones. (Foto: Mariandrea García).
Álvaro Ramos Chaves, superintendente de pensiones. (Foto: Mariandrea García).

―¿Por qué se pospuso?

―No sé, tendría que preguntarle a don Édgar y a don Javier (Édgar Robles y Javier Cascante, superintendentes de pensiones en los periodos 2010-2015 y 2002-2009, respectivamente). Cuando yo llego y empiezo a conversar sobre el tema en Supen a mí me pareció que esto no era una buena práctica.

"Cuando llegué, el límite global todavía estaba en 99%, era 64% Gobierno y Banco Central, más 35% sector público.

"Cuando a mí me preguntan ‘Mire, ¿puede hacer otra posposición del límite?’, yo dije ‘No, si vamos a hacer algo, vamos a hacerlo bien. No más ajustes parciales al reglamento, vamos a hacer una reforma completa’.

“Como hacer la reforma completa incluía un cambio en reglamento de gobierno corporativo, hubo que hacer cambios en el reglamento actuarial, cambios en el reglamento de riesgo, y ahora finalmente en el reglamento de gestión de activos. Nos llevó más de tres años”.

―¿Cómo se comportó la inversión de las OPC en bonos del Gobierno en ese periodo?

―Durante esos tres años, el límite de hecho fue bajando. Bajó nueve puntos.

"El global pasó de 99% a 90% y el de Gobierno-Banco Central de 64% a 55%. En mis tres años aquí.

"Entonces, el global si empezó en 99% al inicio de mi gestión, para cuando se aprueba el reglamento ya va por 90%.

“La propuesta original era bajarlo a 70% (quedó en 80%), pero hubo que hacer unas valoraciones. Sobre todo, el Conassif estaba un poco intranquilo porque había algunos fondos que estaban arriba de 70% y existía preocupación –hasta cierto punto razonable– de que bajarlo a 70% podría provocar liquidación (venta de activos) y entonces se preguntaban que por qué no se dejaba en 80%, que igual está por debajo de del límite actual”.

―Si se disminuye el global a 80% pero se aumenta el parcial (inversión en Gobierno y BCCR), ¿no cree que las operadoras vayan a invertir más en bonos estatales?

―Tal vez ahí la inquietud, que es válida, es cómo procederían a hacer esto.

"La gente piensa como si las operadoras tuvieran todo en una cuenta corriente y eso no es; lo tienen invertido.

"Entonces, la pregunta es si de verdad van a liquidar las inversiones que tienen y van a comprarle al Gobierno, y cómo funcionaría eso.

"Aquí en supervisión no lo permitiríamos. En el momento en el que veamos que van a liquidar cientos de millones de dólares para comprar bonos del Gobierno, les vamos a decir ‘¿Usted qué está haciendo?’ Es decir, usted compra para el largo plazo, no para decir que le apareció una oportunidad. Ese es el primer problema.

“El segundo problema, es si existe un criterio de concentración. No es el criterio más sofisticado del mundo, pero en parte, hasta que llegó este reglamento –que es el primero que habla de benchmark, de los portafolios–, no teníamos un mecanismo para decir si están poco o muy concentrados, acorde a los objetivos. Faltaba un poquito esa carnita para poder decir que nos oponemos a la concentración, porque bueno, qué quiere decir eso”.

―¿Se castigaría a las operadoras o cómo procederían a evitar que aumenten sus inversiones en Gobierno?

―El Conassif ya había aprobado el reglamento de riesgo anterior a este. Tenía un cambio bastante importante. Tomó el concepto de capital mínimo de funcionamiento y lo amplió mucho. Entonces, esa ampliación es crítica porque antes estaba vinculada a riesgos de cierto tipo, ahora está a cualquier riesgo.

"El concepto de capital mínimo viene de la idea de que yo tengo dos entidades, la operadora (por ejemplo, con $40 millones en patrimonio) y el fondo de pensiones (ROP, con $4.000 millones gestionado por la operadora). Una entidad relativamente pequeña que administra muchos recursos. Este gestor administra los riesgos de ese fondo.

"Bajo esa lógica, si el gestor empieza a hacer una administración de los fondos negligente, poco cuidadosa, poco diligente, por ejemplo, liquidar un montón de activos para invertirlos en Gobierno. Ante esa administración, ahí sí, ahora con el reglamento de riesgo y con este de gestión de activos, la Supen puede entrar y decir: ‘Un momento, usted acaba de comprar $100 millones en Gobierno y está incurriendo en un riesgo con los afiliados, por eso le aumento el capital de funcionamiento, $5, $6 o $7 millones’. Lo que se considere necesario porque no hay límite superior.

“Entonces, la operadora debe ser muy cuidadosa en su gestión de este tipo de riesgos”.

―¿Podría ocurrir que se le permita a una operadora aumentar su inversión en bonos del Gobierno?

―Claro, si la operadora dice: ‘Mire yo tengo todo este análisis del portafolio, esta justificación de acuerdo con los objetivos de mi fondo, la junta directiva aprobó esto’, etcétera. Y bajo esa lógica de gobierno corporativo de las inversiones, puede ser que logren justificar una compra de Gobierno, aunque está difícil.

“Según cualquier estándar internacional, la participación de los fondos de pensiones en bonos está muy alta. En bonos en general y del sector público también. La otra vez leía las estadísticas de la OCDE, y nosotros somos de los países que más porcentaje tienen bonos”.

―¿Entonces, para aclarar, no abría un castigo por invertir de más en Gobierno pero sí requerimientos de capital?

―Un mecanismo que le parece muy común a las personas es optar por una sanción o multa, pero por lo general, sobre todo en la Ley de Protección al Trabajador se contemplaron muy pocos escenarios para eso. Y casos como los que hace Sugef de intervenir un banco, en los fondos de pensiones es muy complicado.

"Al menos en el caso de las operadoras, tenemos la ventaja del capital mínimo de funcionamiento. La ley contempló que lo podemos modificar de acuerdo con el comportamiento.

“Siento que va a ser un excelente instrumento de cambio de comportamiento por una razón muy simple. Si yo a vos te multo, me pagás la multa y nunca me cobrás el dinero; pero si yo a vos te digo, no me gusta tu comportamiento, te voy a subir en $1 millón el capital mínimo, si cambiás el comportamiento, te bajo el capital y te devuelvo el dinero”.

―¿Es posible que este reglamento permita que las operadoras tengan, entre ellas, un nivel similar de inversión en bonos estatales o lo reduzcan?

―Puede ser. Hay que esperar a ver qué pasa en los años que vienen.

"Una de las dudas que a uno le quedan es hasta dónde las operadoras sí saben lo que hay que hacer y están en una zona de confort, y ahora que uno les dice vamos por aquí, van a cambiar su comportamiento; y hasta dónde es una dificultad genuina para hacerlo.

"Porque es relativamente fácil lo que estaban haciendo, agarrando el dinero de todos nosotros y metiéndolo 70% en bonos del Gobierno y el resto en sector público, sin tener que dar mayor explicación.

"Ahora, inclusive, se incluyó un requerimiento de información para el afiliado sobre la declaración de los riesgos de portafolio y un resumen de las inversiones.

“Las operadoras tienen seis meses (para atender los requerimientos del reglamento), uno sí esperaría que ya tuvieran la madurez para estar en línea con el reglamento”.

—Otra preocupación sobre la regulación es si reduce de alguna manera la posibilidad de diversificar los portafolios, ¿es esto cierto?

—En realidad, es todo lo contrario. Por ejemplo, el reglamento anterior no permitía invertir en acciones en el extranjero. Ahora sí se puede.

"Permitía invertir en ETF, que son fondos de acciones, pero no permitía invertir en acciones propiamente.

"Hay gran diversidad de instrumentos financieros que estaban en un limbo, no estaba claro si estaban permitidos o no. Permitimos sentarnos y clarificar todos.

"Le puede decir que en este reglamento no hay ningún instrumento que estuviera explícitamente permitido antes y que ahora no.

“Ahora, alguien podría debatir que un instrumento que no estaba ni permitido ni prohibido, ahora está prohibido. Me lo tendrían que mostrar y sería interesante tener esa discusión. Pero sí, efectivamente este reglamento es más claro en qué se puede invertir, en qué no y en cuáles circunstancias”.