De la decadencia al apogeo: El Estado que necesitamos

En su libro “Orden y Decadencia de la Política” (2014), Francis Fukuyama, uno de los politólogos más destacados de su generación, elogia a Costa Rica y la destaca como un caso peculiar. En su obra analiza cómo el “pequeño país centroamericano” escapó de su “defecto de nacimiento” –refiriéndose al legado de desigualdad y mal gobierno de la colonia– para no convertirse en una “banana republic” y más bien pasará a ser una democracia estable y promotora del progreso social de sus habitantes.

En su análisis, reconoce que el caso costarricense desafía muchas de las teorías sobre desarrollo económico y político. De acuerdo con su lógica, teníamos todos los tiquetes de la rifa para compartir el desenlace de algunos de nuestros vecinos. Fukuyama resume que el buen liderazgo durante momentos críticos y la acumulación de decisiones correctas a lo largo de su vida independiente, explican el buen suceso de Costa Rica.

Sin lugar a duda, el punto de inflexión de nuestra historia moderna fue la revolución del 48 y la creación de la Segunda República. Decisiones subsecuentes como la abolición del ejército por parte de Figueres, el fortalecimiento del tribunal electoral y la continuidad de la agenda social impulsada por Calderón y sus aliados, contribuyeron a que Costa Rica esquivara el marxismo y el conflicto armado prevalente en la región. Más aún, estas decisiones sentaron las bases de convivencia y progreso social que disfrutamos desde entonces.

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La instauración de la Segunda República trajo también el diseño del estado moderno costarricense. En sus primeras tres décadas luego de la revolución del 48, el accionar del Estado se caracterizó por políticas intervencionistas en muchas áreas de la economía: electricidad, petróleo, telecomunicaciones, banca, seguros y agricultura, entre otras. Así, durante ese período se crearon o se nacionalizaron empresas comerciales que pasaron a ser parte del estado.

En paralelo, nacieron otras instituciones “descentralizadas o desconcentradas”, encargadas de asuntos tan diversos como educación universitaria, vivienda, desarrollo agrario, estabilización de precios agrícolas, desarrollo portuario, cooperativas, alcoholismo, drogas, conmemoraciones históricas, biodiversidad, azúcar, café, banano, arroz, hortalizas, salud animal, protección fitosanitaria, administración de teatros, deporte, carreteras, seguridad vial, etc. La lógica detrás de la creación de este tipo de instituciones tenía que ver con la especialización, la independencia técnica, la ocurrencia de fallas de mercado y la necesidad de “saltarse” los procesos burocráticos del gobierno central.

Hoy tenemos 332 entidades públicas, incluyendo a las 82 municipalidades. De las 250 restantes, 132 se crearon en los últimos 30 años. A la par del crecimiento institucional un fenómeno más reciente es el aumento importante de empleados públicos y su remuneración. Entre el 2007 y el 2019, la planilla del gobierno central creció un 33%. Mientras tanto, hoy en día, aproximadamente, el 50% de los ingresos tributarios se dedica a sueldos y salarios, un 25% más que en el 2009. En términos de gasto del gobierno, las remuneraciones significan un 31,8% del total, que contrasta con el promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) de 22,8%. En síntesis, más instituciones, más empleados y mayores remuneraciones, lo cual ha complicado nuestra situación fiscal a niveles que no se observaban desde la crisis de la deuda.

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Por otra parte, existen 28 empresas comerciales del estado que juegan un papel dominante en los mercados de electricidad, telecomunicaciones, transporte, banca, seguros y petróleo. En total, para el 2018, estas empresas empleaban a un total de 45.566 personas. De acuerdo con la OCDE, la banca estatal concentra el 59% de los activos y los préstamos totales. Así, Costa Rica es el país de Latinoamérica con la mayor presencia de instituciones estatales en el mercado financiero, y en general, la participación de estas empresas en la economía es desproporcionada.

Las empresas comerciales del estado no representan “per se” una carga para las finanzas públicas, debido en parte a que, la regulación de su actividad se da con base en la recuperación de costos. Sin embargo, aunado a la poca competencia en varios sectores, este tipo de regulación encarece los costos de los servicios que ofrecen, con perjuicio directo a los consumidores. Además, la operación en actividades donde hoy no existen fallas de mercado le quita oportunidades de negocio e inversión al sector privado.

El crecimiento del estado, la descentralización y la multiplicidad de instituciones derivan en varios problemas importantes. Primero, la compleja gobernanza, incluyendo el traslape de funciones, la dilución de la responsabilidad y las redundancias. Segundo, la ineficiencia y el costo de los servicios. Y finalmente, el problema más inmediato, el déficit fiscal.

El poder Ejecutivo y la figura de la Presidencia tienen poco poder. Sus decisiones deben transitar la burocracia y enfrentar la autonomía de dichas entidades. Así, una orden del Presidente no se traslada eficientemente en una acción. Asimismo, el presupuesto de estas instituciones –un 50% del presupuesto total del Estado– no pasa por el control del Ministerio de Hacienda ni el escrutinio directo de la Asamblea Legislativa. En general, tenemos una cultura de fiscalización ex ante, con énfasis en procesos y esfuerzos, pero no en resultados y con limitados mecanismos de rendición de cuentas.

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Un agravante del panorama actual es que la acción del ejecutivo se ha limitado por la aparición de un actor muy poderoso: la Sala Constitucional. La judicialización de la política dificulta y condiciona fundamentalmente la toma de decisiones relacionada con el tamaño y sobre todo, el tipo de estado que necesitamos.

Es claro que la conformación y operación del Estado es crucial para determinar el éxito de la Costa Rica del Bicentenario. Vivimos quizás el momento más complicado de la historia desde la creación de la Segunda República. En palabras de Fukuyama, una parte del estado está en decadencia y es un lastre para nuestro desarrollo. Las cifras citadas en este artículo provienen de diagnósticos e información ampliamente conocida y varios grupos de ciudadanos han hecho propuestas concretas. Pese a las dificultades que se viven, la mayor parte de la sociedad apoyaría una propuesta integral que nos saque del atolladero y nos proyecte a una trayectoria de desarrollo. Como antaño, se requiere liderazgo, la negociación asertiva y la toma de decisiones. Seamos dueños de nuestro destino.