Por: María Luisa Madrigal.   25 octubre, 2019
La marcha de estudiantes de las universidades se desarrolló desde la Fuente de la Hispanidad hasta la casa Presidencial. Foto Jorge Castillo
La marcha de estudiantes de las universidades se desarrolló desde la Fuente de la Hispanidad hasta la casa Presidencial. Foto Jorge Castillo

En agosto del 2019 el Ministerio de Hacienda presentó el presupuesto nacional para el 2020. Con un monto total de ¢10,5 billones era la primera vez, en 10 años, que el proyecto decrecía en montos nominales.

El texto se ajustaba de manera holgada a la regla fiscal presente en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635), que indica que a partir del nivel de endeudamiento del país, el Gobierno no podía permitir que el gasto creciera más de un 4,6%. El documento entregado por la entonces ministra de Hacienda, Rocío Aguilar, refleja un crecimiento del 3,9%.

Para lograr este número, Hacienda le indicó a las distintas instituciones públicas que debían mantener sus gastos controlados, según señaló en ese momento Aguilar. Pero hubo una última carta necesaria para que los números cerraran y fue el dinero asignado a las universidades estatales.

En el presupuesto 2020, Hacienda movió ¢70.000 millones de la partida de gastos corrientes a gastos de capital. En el papel, el dinero del Fondo Especial para la Educación Superior (FEES), se entregaría con la condición de que los millones movidos se gastaran en inversión y no en gastos corrientes, así se respetaría la regla.

Los gastos corrientes son, por mucho, el monto principal de los egresos de las universidades estatales. Solo en remuneraciones, la Universidad de Costa Rica (UCR) destinó en 2018 el 63% del presupuesto ejecutado, según datos de la Contraloría. Por otro lado, los gastos de capital corresponden a pagos que representen una inversión del dinero como por ejemplo infraestructura y equipamiento.

En el acuerdo del FEES, firmado el 18 de julio por los rectores de los centros de enseñanza, se especifica que “las instituciones de educación superior universitaria estatal en su conjunto, realizarán en el 2020 una inversión de capital estimada en ¢70.000 millones”.

Menos de dos meses después de la presentación del presupuesto, los rectores de las universidades estatales financiadas a través del FEES, pusieron en entredicho el acuerdo.

Henning Jensen, rector de la Universidad de Costa Rica (UCR) asegura nunca se habló de que la inversión se tomaría del FEES, aunque el acuerdo quedó consignado en la cláusula cinco del capítulo primero de la negociación.

Entonces, las universidades pusieron nuevamente sobre la mesa el concepto de la autonomía universitaria, bajo el argumento de que el hecho de que Hacienda les indique en qué pueden gastar el dinero y en qué no es una violación a la libertad que la autonomía les confiere.

Bajo esta justificación lograron que el monto asignado se redujera a la mitad, tras una moción aprobada en la Asamblea Legislativa. Sin embargo, Jensen aseguró ante el Consejo de Rectoría Ampliado, que deberá despedir a más de 4.000 personas y cerrar más de 5.000 clases si se siguen condicionando los ¢35.000 millones.

Después de varias manifestaciones engrosadas por estudiantes, el Gobierno accedió a que no se cree ninguna clasificación de partidas dentro del FEES “distintas a las aprobadas por los órganos de los gobiernos de las universidades públicas”, mientras que las universidades deberán revisar sus presupuestos para “reclasificar las distintas partidas de gasto”.

Este acuerdo dejar a un lado lo estimado por Hacienda hace dos meses en el presupuesto nacional.

EF consultó a distintos abogados especializados en derecho público y derecho constitucional para entender si el concepto de autonomía, permite o no a las universidades separarse de lo que dicta la reforma fiscal.

¿Qué es la autonomía universitaria?

Existen tres tipos de autonomía, de acuerdo con Luis Ortiz, socio de BLP y profesor de derecho constitucional. La primera es la autonomía administrativa y de esta gozan todas las instituciones autónomas. Por ejemplo, el Poder Ejecutivo no le puede decir al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) cómo hacer una planta hidroeléctrica o a Acueductos y Alcantarillados (AyA) de qué tamaño debe ser una tubería. Esas funciones son propias de la institución como experta en la materia.

Después está la autonomía de gobierno. Originalmente la tenían todas las instituciones autónomas del país, sin embargo se modificó en 1963. Esta indica que las mismas instituciones se fijan los fines que van a perseguir. Ahora solo la tienen ciertas instituciones, como la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), municipalidades y universidades públicas.

La tercera es la autonomía organizacional y en Costa Rica es exclusiva de las universidades estatales. Por eso los centro de enseñanza definen la selección de sus representantes (rector, decanos o directores de escuela) a través de un sistema de elección popular dentro de cada universidad. Además, tienen un estatuto interno que define cómo se organizan.

En el caso de las universidades, el conjunto de estas tres autonomías designaría la “Autonomía Universitaria”.

¿Qué dice la Constitución?

La Carta Magna sí le otorga cierta independencia a las universidades, a pesar de que las palabras autonomía o autonomía universitaria, no son mencionadas ni una vez en la Constitución.

ARTÍCULO 84.- La Universidad de Costa Rica es una institución de cultura superior que goza de independencia para el desempeño de sus funciones y de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, así como para darse su organización y gobierno propios. Las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado tendrán la misma independencia funcional e igual capacidad jurídica que la Universidad de Costa Rica. El Estado las dotará de patrimonio propio y colaborará en su financiación.

En el artículo 85 de la Constitución se detalla cómo se repartirá el dinero del FEES, e incluso se indican porcentajes para cada universidad, montos que a pesar de que vencían en 1985, aún se respetan. Detalla también que el Banco Central (BCCR) será el ente encargado de administrar el fondo y de dar los giros de dinero de forma mensual.

El texto también señala que el cuerpo encargado de la coordinación de la Educación Superior Universitaria Estatal preparará un plan nacional para esta educación, tomando en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo vigente. Sin embargo, no se detalla nada sobre autonomía presupuestaria.

Se entiende, según el abogado constitucionalista Fabián Volio que las universidades tienen independencia de tipo funcional. Es decir, tienen libertad para decidir dónde se imparten lecciones, quiénes las imparten y qué se detalla en estas. De hecho la libertad de cátedra sí es un concepto presente en la Constitución (Artículo 87).

De acuerdo con Volio, la autonomía está reducida a la educación como proceso y una auto organización administrativa en función de la educación, lo demás, sí está liberado a la ley.

Si se detalla lo que estipula el artículo 84, las universidades gozan de independencia en el desarrollo de sus funciones y organización y gobierno propios. Son tres conceptos claros para Volio: cómo se da y se desarrolla la educación, cómo se organiza esta (cuántas oficinas puede haber o cuántas clases se imparten) y cómo se eligen sus autoridades.

¿Son instituciones soberanas?

Ser entes autónomos no los hace soberanos de acuerdo con Ortiz. Esto significa que las leyes que se dictan en el país se les aplica exactamente igual que a cualquier otra institución o persona, siempre y cuando se respete su autonomía.

“El que paga el baile, pone la música”, declaró el abogado. El FEES representa la mayor tajada del presupuesto de las universidades, que también se financian, en menor parte, a través de deuda. El Estado entonces puede poner las condiciones porque el dinero sale del presupuesto público.

Sin embargo, esta misma tesis no la sostiene Alonso López abogado experto en derecho público de ECIJA Abogados.

Para cumplir con las tareas que le encomendaron a las universidades, estas gozan de independencia para realizar sus competencias. Esto quiere decir que tienen la capacidad de autogestionarse y tiene independencia de otros órganos del poder estatal.

“Es decir, pueden adecuar con completa discreción sus recursos para cumplir con sus funciones”, declaró López.

Bajo esta tesis, el que Hacienda de una clasificación presupuestaria específica a parte del dinero del FEES, ataría de manos a las universidades para decidir de forma independiente cómo gastar ese dinero, según López

¿Qué pasa con el acuerdo?

Sin embargo, el acuerdo para destinar ¢70.000 millones del presupuesto de las universidades a gasto de capital existe y fue firmado por los rectores, dentro del acuerdo del FEES.

Los rectores aseguraron que en el presupuesto entregado a la Contraloría ya se sobrepasaba ese monto y que el dinero saldría de superávit de las instituciones, no del FEES.

Solo en 2018 la diferencia del monto presupuestario aprobado para la UCR y el presupuesto ejecutado fue de más de un 18% que representa superávit. En la UNA supera el 25% y en el TEC asciende a más del 10%.

Este acuerdo podría significar que a pesar de que se entienda la autonomía como un poder más soberano, si la transferencia fue acordada, las administraciones de las universidades no podrían llegar a desdecirse. “Estarían haciendo uso de sus propias facultades autónomas cuando aceptan el acuerdo”, declaró López.